“Réfugiés climatiques”, “migrants climatiques”, “déplacés climatiques" : un phénomène difficile à qualifier en droit
En droit international, la façon dont on choisit les termes pour définir un phénomène a une importance capitale. Certains termes plus que d’autres vont donner le droit à une protection, une reconnaissance du phénomène tandis que d’autres vont le nier.
La difficulté des termes “ réfugiés climatiques” en droit international
Il n'existe aujourd’hui aucune disposition juridique à l’échelle internationale pour reconnaître les “réfugiés climatiques” dans le cadre d’une procédure d’asile. La raison principale est la suivante : le critère « climat » ne figure pas dans la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés. Pour rappel, ce traité international assure une protection uniquement à l’égard des « réfugiés politiques », c’est-à-dire celles et ceux qui subissent des persécutions ciblées pour des raisons politiques, religieuses ou d’appartenance à un groupe social. Le concept « réfugiés de l’environnement » apparaît pour la première fois en 1985, dans le titre d’un rapport du PNUE (Programme des Nations Unies pour l'Environnement) rédigé par Essam El Hinnawi, universitaire égyptien. Le même terme est utilisé par les médias à partir de 1995.
Douze États ont signé la Convention de Genève sur les réfugiés le 28 juillet 1951. Photo représentant les plénipotentiaires qui signent la Convention, Source :Archives de l’ONU pour UNHCR
Philosophiquement il faudrait ajouter le climat comme un persécuteur de personnes ou groupe social ce qui n’est pas forcément évident. Peut-on moralement mettre sur le même plan des actes humains répréhensibles ciblant des personnes et la nature qui frappe chacun sans distinction ?
Certains spécialistes du droit international sont également sceptiques concernant ces termes. Pour les inclure dans le droit international, il faudrait nécessairement ouvrir la voie à la modification de la Convention de Genève. Il faudrait aussi établir une liste de persécution subies qui puissent être prouvées. Certains Etats pourraient alors en profiter pour durcir le statut de réfugiés et non y inclure la question climatique.
Les États européens réfractaires à l’accueil des réfugiés, écartent stratégiquement de formuler l’appellation de « réfugié climatique » en valorisant plutôt l’utilisation de « migrant climatique / environnemental » ou « personne déplacée », car précisément le mot « réfugié » est politisé et porte des caractéristiques juridiques définies. Ce statut ouvre le droit au réfugié d’être pris en charge et protégé dans le pays d'accueil. Ainsi cela pose la question des coûts de l'accueil de ces personnes.
De plus, en droit international, un réfugié doit avoir franchi une frontière extérieure de son pays. Il doit prouver que son État d’origine ne remplit plus sa fonction de protection essentielle à sa survie. La plupart des migrations climatiques se font au sein même de leur pays.
“Les migrants climatiques” en droit international
Les termes de “migrants climatiques” ou “migrants environnementaux” seraient alors plus appropriés. L’Organisation internationale des migrations pour l’ONU utilise aussi ces termes qu’elle définit comme “ des personnes ou groupes de personnes qui, essentiellement pour des raisons liées à un changement environnemental soudain ou progressif […] sont contraintes de quitter leur foyer ou le quittent de leur propre initiative […] et qui, de ce fait, se déplacent à l’intérieur de leur pays ou en sortent ”.Il faudrait alors établir les raisons de départ qui sont liés à un changement environnement. Pour les îles qui vont se retrouver submergées, la preuve est évidente mais les migrations ont souvent des causes complexes dont il sera difficile d’isoler le motif climatique.
Photo d’une femme en Inde lors de la sécheresse de l’été 2019 qui a fait 50 morts dans l’Etat de Bihar, Source : Arun Sankar,AFP
Utiliser les termes de “migrants environnementaux” participe à l’imaginaire occidental et européen selon lequel le migrant est une personne hors d'Europe et que donc cela ne peut pas frapper les citoyens européens. Il s’agirait d’une réalité qui toucherait uniquement les pays les plus pauvres. Ils constituent un frein à l’acceptation des “migrants climatique” en tant que terme juridique comme le souligne Christel Cournil (professeur de droit publique à Science Po Toulouse, spécialiste des droits de l’homme et des liens avec le climat) : “Cela intéresse peu, de manière générale […] car le migrant climatique est perçu comme abstrait, il n’est pas incarné mais est perçu comme loin et hypothétique, alors qu’en fait tout est lié.”
Vers une reconnaissance du statut de “réfugiés climatiques” en droit ? L’affaire Teitiota contre la Nouvelle-Zélande
M. Teitiota est un pêcheur et agriculteur, habitant des îles Kiribati, un petit archipel du Pacifique particulièrement exposé à la montée des eaux et menacé de disparition totale dès 2050 selon une estimation du GIEC.
Photo d'un père et sa fille prennent un bain dans le village d’Aberao submergé par une inondation dans l’archipel de Kiribati. (Crédit photo Vlad Sokhin / Cosmos)
Convaincu que son île allait disparaître, il émigre en Nouvelle-Zélande en 2007 et dépose une demande d’asile. La cour de justice de Wellington rejette sa demande en 2010 au motif que sa vie n’est pas directement menacée. Il n’y a pas de preuve de mise en danger immédiate de sa vie. Il ne peut donc pas rester en Nouvelle-Zélande et doit rentrer sur son île. Il décide de faire appel en se tournant vers l’ONU et son comité des droits de l’homme composé d’experts indépendants pour demander un arbitrage. Dans sa demande, il expose les difficultés des habitants de son archipel comme l’érosion des terres, les inondations fréquentes, la pollution et les conflits entre communautés pour les ressources.
Au vu de la complexité de l’affaire, le comité des droits de l’homme de l’ONU a mis plus de quatre ans à statuer sur son cas. Sa demande d’asile a été rejetée au motif que malgré ses arguments, le danger pour sa vie n’est pas immédiat et que des mesures de protection suffisantes avaient été mises en place. Cependant, ce même comité a estimé que “ les personnes qui fuient les effets du changement climatique et des catastrophes naturelles ne devraient pas être renvoyées dans leur pays d’origine si leurs droits humains fondamentaux s’en trouvaient menacés”. C’est une décision historique qui ouvre selon le Comité une fenêtre possible vers la reconnaissance du droit d’asile pour les réfugiés climatiques : “Étant donné la gravité de la question et de la détérioration continue des conditions dans certains Etats insulaires, il était important que le Comité identifie les critères pour statuer sur les futurs cas et la possibilité de reconnaître les demandes d’asile pour les “réfugiés climatiques” .
Quelques faibles initiatives au niveau international pour prendre en compte ces migrations
L’initiative Nansen, un processus intergouvernemental lancé en 2012 par la Norvège et la Suisse, a produit un agenda qui précise un ensemble de mesures à mettre en œuvre par les États pour la protection des personnes déplacées hors de leur pays. Cet agenda ambitieux a été validé par 109 gouvernements en 2015. Elle a donné lieu à la mise en place d’une plateforme en 2016 pour accompagner les États dans la mise en œuvre de l’agenda de protection visant à établir un dialogue entre les pays concernés par les catastrophes naturelles et les pays potentiels de destination afin de trouver des pistes d’actions concrètes.
Le Pacte mondial sur les migrations de l’ONU adopté par 152 pays à Marrakech en décembre 2018, cadre de coopération non contraignant, a reconnu pour la première fois le changement climatique comme une cause de départ forcé des populations. Il fournit des recommandations et des bonnes pratiques visant à encourager la coopération internationale pour parvenir à une gestion plus efficace, mais surtout plus humaine, des migrations internationales visant à mieux protéger les personnes déplacées à l’extérieur des frontières de leur pays d’origine à la suite d’une catastrophe naturelle.
Si ces textes internationaux ont le mérite d’exister, ils sont avant tout non contraignants. Les Etats signataires restent les seuls décisionnaires de leurs mises en œuvre.
La notion de changement climatique en droit international
Les négociations internationales
En 1992 a été créée la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Cette convention internationale au nom assez difficile constitue la première initiative majeure qui reconnaît l’existence du changement climatique et prend des mesures pour le limiter. À cette occasion, un secrétariat a été créé, mais toutes les décisions importantes sont prises par une conférence annuelle de tous les pays, la COP. Celle de 2015 s’est tenue à Paris, celle de 2021 s’est tenue à Glasgow (Écosse). La Convention ne fixe pas d’objectif précis pour lutter contre le changement climatique, mais elle demande aux pays industrialisés de faire le plus grand effort dans la lutte contre le changement climatique, car ce sont ces pays qui sont responsables de la majorité des émissions de gaz à effet de serre et donc du changement climatique. Toute décision pour mettre cet objectif en œuvre doit être prise à l’unanimité des pays, ce qui fait que la recherche d’un compromis entre les États est indispensable.
L’Accord de Paris en 2015 : limiter l’augmentation de la température à 1.5 degrés
Adopté en décembre 2015 à l’issue de la conférence sur le climat à Paris (la COP21), cet accord a été signé par 191 pays et l’Union européenne. Son objectif est de limiter l’augmentation de la température de la planète à 2 °C, tout en cherchant des moyens de ramener cette augmentation à 1,5 °C. Limiter l’augmentation de la température à 1,5 °C est considéré par les scientifiques comme essentiel, car cela permet de réduire considérablement les effets et les risques du changement climatique.
Signature finale de l’Accord de Paris conclu le 12 décembre 2015. Photo d'arches EPA.
Par rapport à d’autres accords internationaux précédents, l’Accord de Paris comporte une nouveauté : à côté d’une partie du traité qui ne sera plus modifiable après sa signature, il comprend également une partie modifiable : il s’agit d’une plateforme où les États déposent leurs contributions nationales de réduction de gaz à effet de serre. Ainsi, l’Accord ne comprend pas d’objectif fixé de réduction des émissions de gaz à effet de serre, mais les pays peuvent soumettre des objectifs plus ambitieux au fil du temps.
En revanche, l’Accord de Paris reste assez vague sur les obligations à remplir par les pays signataires. Comme ce sont les pays signataires qui peuvent soumettre des objectifs de réduction de gaz à effet de serre, le succès de l’Accord dépend de la volonté des pays à soumettre des objectifs plus ambitieux. L’Accord reste notamment très vague sur les aides des pays du Nord pour les pays du Sud, qui sont plus touchés par le changement climatique et ont moins de capacités à y faire face. L’Accord prévoit uniquement qu’un « appui est fourni aux pays en développement parties ». Cet appui peut être aussi bien un euro symbolique qu’un milliard d’euros par mois et un soutien technique.
Par ailleurs, l’Accord de Paris prévoit à l’article 28 qu’un pays peut quitter l’Accord de Paris. C’est ce que Donald Trump a annoncé peu après son élection, mais des dispositions dans le traité l’ont empêché de quitter l’accord jusqu’à peu avant la fin de son mandat. Le président actuel a tout de suite rejoint l’Accord de Paris. Si un pays quitte l’accord, il n’a plus à respecter l’obligation de limiter ses émissions bien en dessous de 2 °C et de soumettre au Secrétariat des Nations Unies des mesures pour le faire.
Les Contentieux juridiques sur le changement climatique : nouveau mode d’action des citoyens ?
Depuis quelques années, des associations et des citoyen·ne·s essaient d’obtenir des engagements climatiques plus ambitieux de la part des États en accusant les États d’inaction climatique devant la justice. Le droit est alors utilisé comme arme pour obtenir des engagements climatiques qui vont plus loin. En général, 4 grands différents types de contentieux juridiques sur le changement climatique peuvent être distingués :
- Recours ayant pour objectif d’empêcher des actions du gouvernement susceptibles d’accélérer le changement climatique
- Recours ayant pour objectif de contraindre le gouvernement à prendre des mesures pour se prémunir contre les effets négatifs du changement climatique
- Recours contre des entreprises ou autres acteurs privés émetteurs de gaz à effet de serre
- Recours par des entreprises contre des obligations à réduire les émissions de gaz à effet de serre
Les Pays-Bas : Fondation Urgenda
Aux Pays-Bas, la fondation Urgenda qui vise une transition vers une société durable souhaite que le pays réduise ses émissions de gaz à effet de serre pour freiner le changement climatique. Tout d’abord, la fondation a demandé au Premier ministre néerlandais en 2012 de s’engager à réduire les émissions du pays de 40 % jusqu’en 2020. Quand le Premier ministre à ignoré la demande de la fondation, la fondation Urgenda s’est tournée vers la justice néerlandaise pour demander que les Pays-Bas augmentent leurs objectifs climatiques. Plusieurs tribunaux néerlandais confirment que les engagements des Pays-Pas et demandent une augmentation des engagements de 5 %. Cela revenait à demander à baisser les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 25 % en 2020 par rapport aux émissions de 1990. La fondation a souligné la nécessité de formuler des objectifs climatiques plus ambitieux en rappelant que les Pays-Bas ont signé plusieurs conventions internationales, dont la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques.
Le Pakistan : L’affaire Leghari
Au Pakistan, où une grande partie de la population vit de l’agriculture, le changement climatique rend les pluies plus régulières, ce qui force les paysan·ne·s à irriguer leurs champs plus fréquemment.
Dans ce contexte, un paysan pakistanais, Ashgar Leghari, critique que son pays ne fasse pas assez pour le protéger contre les effets du changement climatique. En omettant de le protéger, il avance que l’État pakistanais le prive de son droit à la vie et à la liberté.
Ainsi, M Leghari a décidé d’attaquer l’État pakistanais en justice. Pour lui, les actions climatiques de l’État sont insuffisantes, ce qui constitue une violation de ces droits fondamentaux. Plus concrètement, le paysan considère que l’inaction climatique de l’État enfreint l’article 9 de la Constitution pakistanaise selon lequel : “Nul ne peut être privé de sa vie ou de sa liberté si ce n'est conformément à la loi”. En 2015, un tribunal pakistanais reconnaît effectivement que l’État a failli à ses obligations. Pour y remédier, le tribunal ordonne que chaque ministère doit désigner un·e responsable du changement climatique.
Même si l’État n’a pas été condamné à des actions très concrètes pour lutter contre le changement climatique, cet exemple montre qu’un seul citoyen peut avec succès entamer une action contre l’État en justice et attirer l’attention sur le changement climatique.
La France : Commune de Grande-Synthe et Damien Carême
La commune de Grande-Synthe, située dans le département du Nord, très engagée dans la lutte contre le changement climatique, voulait obtenir que la France baisse rapidement ses émissions de gaz à effet de serre et contribue ainsi à freiner le changement climatique.
Dans un premier temps, la ville et son maire, Damien Carême, ont demandé en novembre 2018 au Président de la République, au Premier ministre et au ministre de la transition écologique et solidaire de prendre des mesures pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Aucun des trois adressés n’a répondu à la sollicitation. C’est la raison pour laquelle le maire saisit la justice, et plus précisément le Conseil d’État, le plus haut juge pour des affaires impliquant l’administration publique.
D’un côté, les juges reconnaissent que les engagements climatiques de la France, par exemple ceux formulés pour l’Accord de Paris, sont contraignants. En d’autres mots, si la France signe un traité international promettant de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 %, il faut effectivement qu’elle prévoit des mesures pour le faire. De l’autre côté, les juges concluent que les mesures actuellement prévues n’étaient pas suffisantes pour remplir les objectifs que la France s’est fixés. Constatant ce décalage entre objectifs et promesses, les juges ont ordonné au Premier ministre de "prendre toutes mesures utiles permettant d'infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre (...) afin d'assurer sa compatibilité avec les objectifs". Le Conseil d’État a ainsi ordonné à l’État de mettre en place des mesures supplémentaires pour atteindre son objectif climatique (réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % d’ici 2030).
La reconnaissance d’un droit de la nature : une pratique encore peu répandue
Dans certains pays, la nature bénéficie d’une certaine protection par le droit. C’est le cas en France, et plus généralement en Europe, où le “ droit de l'environnement ” est relativement développé. Par exemple, il est interdit dans l’Union européenne d’abandonner des déchets dans la nature. Dans certains pays, l’environnement est protégé par des droits que nous ne connaissons pas de cette manière en France. Les idées derrière ces lois remontent à l’époque avant la colonisation.
En Équateur, par exemple, les peuples indigènes dans les Andes vénèrent une déesse, la “Pacha Mama” qu’on peut traduire littéralement par “Terre mère”. Les peuples indigènes font des offrandes à la Pacha mama, entre autres parce qu’ils croient que cela les protège contre de mauvaises récoltes. Le concept s’est répandu ailleurs en Amérique latine et se retrouve désormais dans la constitution équatorienne. Celle-ci reconnaît désormais le droit de la nature avec une formule forte qui fait référence aux croyances des peuples indigènes : “Le droit de la nature, ou de la Pacha Mama, ou se reproduit et où se déroule la vie, à une existence, au maintien et à la régénération de ses cycles vitaux, sa structure, ses fonctions et ses procès évolutifs doit être intégralement protégé.” Cette disposition permet ainsi de contester des actions nuisibles à l’environnement devant la justice.
De la même façon, l’Inde et la Nouvelle-Zélande reconnaissent les droits de certains fleuves et leur attribuent une personnalité juridique. Dans la plupart des cas, une personnalité juridique, donc la reconnaissance d’être un objet de droit, reste réservée aux êtres humains, ou alors à des entreprises, des associations, des organisations internationales, etc. Mais des objets inanimés n’ont généralement pas de personnalité juridique. Sauf que dans ces deux pays, certains fleuves sont considérés comme des déesses avec une certaine personnalité par les populations. Cette croyance date d’avant la période coloniale. En Inde, le Gange est le fleuve le plus important pour les hindous. Une crue du Gange signifie par exemple que la déesse est en colère. L’Inde a reconnu la personnalité juridique du Gange et de son affluent principal, la Yamuna, en 2017.
Des pèlerins hindous sont rassemblés sur les rives du Gange à Allahabad, à la confluence du Yamuna, du Gange et du Saraswati,reconnus personnalités juridiques par la justice pour combattre la pollution de l’eau, dans le nord l'Inde-AFP/Archives/SANJAY KANOJIA
En Nouvelle-Zélande, le Whanganui s'est également vu reconnaître la personnalité juridique. Des instances représentatives créées à cet effet peuvent ainsi veiller à la protection de ces fleuves et de faire valoir les intérêts de ces fleuves.
Notes: Les rapports très exhaustifs du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat) donnent plus de détails. Entre autres, Franceinfo a résumé les points-clés du rapport sur le changement climatique.